La cuestión del municipalismo argentino es quizás previa a nuestra historia como Nación independiente, pues algunos sostienen que los municipios son herederos de los antiguos cabildos. No es el propósito de estas líneas ahondar en el debate histórico, pero sí debemos tener presente que la discusión acerca del rol y la jerarquía institucional que debían tener los municipios atravesó nuestro devenir en el siglo XIX, y acompañó los debates, ya en la etapa posterior a la Independencia, sobre la disyuntiva entre monarquía y república, y entre sistema federal o sistema unitario. Por José Antonio Artusi.

Sarmiento, que no dejó prácticamente tema sobre el que no echara luz, sostuvo que lo local "...es la Municipalidad, es la sociedad en relación al suelo, es la tierra, las casas, las calles y las familias consideradas como una sola cosa. Todo lo que se liga, pues, a la localidad en que residimos es municipal”. Y, anticipándose a dilemas que se van a presentar luego en las provincias a la hora de diseñar los regímenes municipales, enfatizó lo siguiente: “La Municipalidad existe o debe existir donde quiera que hay habitantes.

El Municipio o Ayuntamiento no tiene tamaño especial, ni lo traza el legislador. Existe antes que él, o se forma a su vista. Una ciudad capital es un municipio; una ciudad, una villa, una aldea son municipios, una campaña cultivada es un municipio; porque no se concibe que haya habitantes que no estén clasificados en demarcaciones municipales”.

La valorización política de los municipios y la reivindicación de su jerarquía y autonomía no son nuevas en la Unión Cívica Radical. Podría decirse que, por el contrario, es una bandera que está presente desde los orígenes mismos del partido, y que forma parte de su identidad doctrinaria. Puede rastrearse esta presencia del municipalismo en la configuración de la ideología radical en numerosos documentos, proclamas y plataformas.

Sólo por citar un par de ejemplos, en el Manifiesto de la Revolución Radical del 4 de febrero de 1905 se considera que la vida comunal es “la más directa demostración de las libertades públicas, la primera escuela político-social, y una de las bases de nuestra organización.” Más tarde, bajo la influencia directa de las ideas de Moisés Lebensohn y otros integrantes del Movimiento de Intransigencia y Renovación, en la Declaración de Avellaneda se postuló que “en lo político, afirmamos el régimen republicano, representativo, federal y parlamentario, fundado en el voto secreto universal y obligatorio, con exclusión de toda forma corporativa, que intente sustituir la voluntad nacional que reside en el pueblo. Pero para que este sistema político alcance todas sus posibilidades de desarrollo, debe alentarse el renacimiento de la vida municipal, ya que el municipio está en la base de toda estructura democrática.”

Hoy podemos analizar los retos y desafíos de los gobiernos locales desde diversos puntos de vista, considerándolos como:

- Célula básica de la democracia representativa. La representación política se ejerce a todo nivel, local, provincial y nacional; pero es en el ámbito local donde la distancia entre representantes y representados es menor. Las conductas y prácticas de los ciudadanos y de sus mandatarios municipales, así como de quienes se desempeñan como funcionarios y empleados de las administraciones locales, en la medida en que evolucionen y se perfeccionen, pueden constituir un ejercicio valioso de aprendizaje y capitalización de experiencias, que debería nutrir luego la mejora de la calidad de la representación política en otros niveles.

- Ámbito más apropiado para la participación ciudadana. Si consideramos que la democracia representativa debe ser enriquecida y complementada (sin que se vea desvirtuada por prácticas corporativas), con instancias de democracia participativa, la escala local aparece como la más apropiada para instrumentar mecanismos concretos en tal sentido, tales como consultas populares, planificación participativa, presupuestos participativos, audiencias públicas, juntas vecinales, etc.

- Nivel del Estado más próximo a la ciudadanía. Vinculado con los puntos anteriores, y en momentos en que los Estados nacionales ven amenazada su capacidad de maniobra en el contexto de la globalización, el ámbito local aparece como un nivel adecuado para intentar reconstruir la legitimidad de las políticas públicas y mejorar los servicios que se deben brindar desde lo estatal, que en lo cotidiano atraviesan ineludiblemente las competencias locales.

- El “arquero” del equipo. Le debo esta metáfora a Eduardo Passalacqua. Le escuché decir hace ya unos cuantos años que el municipio era como el arquero de un equipo de fútbol. Debe enfrentar problemas que seguramente no generó, por fallas de los mediocampistas o los defensores, léase otros niveles del Estado, pero cuando los problemas se presentan debe intentar resolverlos con premura y ver en todo caso después quienes son los responsables y reclamar en consecuencia.

- Escala territorial en la que se manifiestan de manera  concreta los problemas sociales. Los problemas considerados a nivel provincial o nacional pueden considerarse abstracciones; el déficit habitacional, por ejemplo, es un par de números y de indicadores a nivel nacional, el déficit cuantitativo y el déficit cualitativo; pero esos números surgen de la sumatoria de realidades concretas que se corporizan en los territorios locales, ya sea urbanos o rurales, y que por ende, en general, están ubicados en territorios sujetos a la jurisdicción de algún gobierno local.

- Escenario de tensiones entre autonomía política y dependencia fiscal y económica. La autonomía política e institucional, y la asignación de amplias competencias y funciones atribuidas a los gobiernos locales chocan muchas veces con la dependencia de otros niveles de gobierno derivada de la escasez de recursos financieros para hacer frente a tales competencias. Si bien los sistemas de coparticipación aseguran un mínimo de previsibilidad y disponibilidad de recursos, todavía se corre el riesgo de que desde los gobiernos provincial y nacional se utilicen la asignación de partidas y de proyectos como mecanismo de sometimiento político, que obviamente reduce en la práctica los márgenes de autonomía reconocidos formalmente en la Constitución y en las leyes.

- Espacio de articulación entre lo global y lo local. En un mundo cada vez más interconectado en tiempo real, y con territorios cada vez más interdependientes, las tendencias globalizadoras impactan en la escala local, y se retroalimentan de manera muy compleja. Es por eso imprescindible que los gobiernos locales se preparen para asumir desafíos derivados de los impactos que tales tendencias, para mal y para bien, van a generar en sus localidades.

- Encargados de enfrentar viejos y nuevos desafíos. Cuando aún no están resueltos muchos de los viejos desafíos, aparecen nuevos, que en muchos casos complejizan y agravan los anteriores problemas. A las tradicionales funciones derivadas de ordenar el espacio público y el tránsito, regular las edificaciones, mantener la higiene urbana, etc., se han ido sumando nuevas funciones, que llevan a las administraciones locales a asumir un rol integral: vivienda, hábitat, salud, seguridad, educación, desarrollo económico local, etc.

En este sentido, es oportuno recordar la responsabilidad que adquieren los entes locales en la consecución de las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Si se observa los 17 objetivos de los ODS, se aprecia con claridad que muchos de ellos tienen una relación directa con las políticas públicas municipales; por ejemplo el 6 “Agua limpia y saneamiento”, el 10 “Reducción de las desigualdades”, o el 11 “Ciudades y comunidades sostenibles”.  Tal como señala el Consejo Nacional de Políticas Sociales, “el proceso de localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel municipal implica integrar dichos objetivos a los ejes estratégicos de la política gubernamental local; así como su incorporación de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: social, económica y ambiental… La noción de “localización” refiere a cómo los ODS pueden proporcionar un marco para la formulación y ejecución de políticas de desarrollo en el nivel local, y también cómo los gobiernos locales pueden contribuir al logro de los ODS a través de su accionar.” Por otro lado, la Nueva Agenda Urbana de ONU Hábitat y la Política Nacional Urbana de Argentina ofrecen un marco general de criterios y principios que aparecen como válidos para un desafío común, más allá de las particularidades de cada localidad: el desarrollo de ciudades y asentamientos humanos compactos, inclusivos, sustentables y resilientes.

El régimen municipal entrerriano tiene algunas particularidades que merecen ser analizadas.

En primer lugar, cabe destacar la inclusión temprana de la autonomía municipal (si bien no de manera expresa) y la asignación de amplias competencias en la progresista Constitución de 1933. Esta autonomía va a ser consagrada de manera expresa en la reforma de 2008.

Es importante señalar que en el proceso reformista del 2008 se optó por mantener la continuidad del sistema de base territorial que teníamos los entrerrianos, vale decir el sistema de “municipio-ciudad”, distinto al sistema de “municipio-partido”, que es el que se utiliza, entre otras, en la Provincia de Buenos Aires.

Tras la reforma, y aunque no se verifica todavía del todo por la sencilla pero a la vez curiosa razón de que ningún municipio ha sancionado su carta orgánica, quedó configurado un panorama en el que puede darse la coexistencia de 4 tipos de gobiernos locales:

- Municipios con autonomía plena (+ de 10.000 habitantes)

- Municipios con autonomía sin Carta Orgánica (e/1.500 y 10.000 hab.)

- Comunas (entre 400 y 1.500 habitantes)

- Juntas de Gobierno

A todo ello debemos agregarle la posibilidad de la conformación de mancomunidades y la “Organización Departamental”, previstas en el Capítulo II, Sección IX de la Constitución Provincial.

En la práctica, aunque no haya sido quizás esa la voluntad del constituyente, pareciera que estamos consolidando un esquema muy parecido al que regía con anterioridad a la reforma del 2008, en el que conviven municipios de primera categoría (los municipios propiamente dichos) con “municipios” de segunda categoría (las comunas), que pasarán a tener un tipo de funcionamiento muy parecido al que tenían aquellos, cuando eran gobernados por juntas de fomento.

En realidad, complejizando un poco el análisis, y centrándonos en los derechos políticos de los ciudadanos que viven en diversos distritos, cabe considerar, contrariando a Sarmiento (que consideraba “que no se concibe que haya habitantes que no estén clasificados en demarcaciones municipales”) que estamos ante un panorama en el que se presentan 5 situaciones diferentes, con una notoria desigualdad en cuanto al ejercicio de derechos políticos municipales:

- Ciudadanos que viven en áreas rurales fuera de toda jurisdicción local: privados por completo de ciudadanía “local”.

- Ciudadanos que viven en centros rurales de población: habilitados por ley para elegir las autoridades de sus juntas de gobierno, pero sin autonomía ni entidad jurídica propia.

- Ciudadanos que viven en comunas: dotadas de cierta autonomía, pero claramente más acotada que la delos municipios.

- Ciudadanos que viven en municipios de menos de 10.00 habitantes: dotados de autonomía pero sin posibilidad de sancionar su propia carta orgánica.

- Ciudadanos que viven en municipios de más de 10.000 habitantes: dotados de autonomía plena, con capacidad de dictar su carta orgánica.

De la combinación de esta heterogeneidad y de la adopción del sistema de base territorial “municipio-ciudad” surgen algunas consecuencias:

- Gran parte del territorio rural y una fracción de ciudadanos, aunque pequeña, quedan  fuera de toda jurisdicción local, las famosas “zonas grises”, dado que los límites de los radios municipales y comunales no son necesariamente colindantes. Las capacidades del Estado provincial para llevar adelante políticas públicas efectivas y para realizar acciones de ejercicio del poder de policía y de contralor de ciertas actividades en estas zonas son evidentemente insuficientes, como se puede apreciar, por ejemplo, en el monitoreo de las aplicaciones de productos fitosanitarios. Obsérvese, en sentido contrario, que en la Provincia de Buenos Aires no existe un milímetro cuadrado ni un ciudadano que no esté dentro de algún municipio.

- Dificultades para implementar acciones de integración y cooperación  intermunicipal.

- Debilitamiento de los lazos horizontales entre gobiernos locales y fortalecimiento de relaciones radiales entre éstos y los gobiernos provincial y nacional.

- Disociación de las problemáticas de los territorios urbanos y rurales.

- Obstáculo para el abordaje local del ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo regional.

- Heterogeneidad y diferencias de categorías, recursos, competencias y escala entre gobiernos locales.

- Dificultades para instrumentar acciones de planificación multiescalar, articulando políticas públicas con las administraciones provincial y nacional.

Nueva etapa

A partir del 10 de diciembre entrarán en funciones las autoridades electas de las comunas y allí empezará una etapa, que habrá que seguir con mucho detenimiento. De la experiencia y de la práctica surgirán seguramente aprendizajes que podrán alimentar a los legisladores en el futuro para introducir reformas que mejoren la ley que regula su funcionamiento.

Algo similar puede decirse de los municipios. La ley orgánica que los rige, como toda norma, es perfectible, y existen numerosos proyectos de reforma, algunos de nuestra autoría. También hemos presentado otras iniciativas, que sin ser propuestas de reforma de la ley 10.027 están referidos de todos modos a los gobiernos locales. Entre estos proyectos, nos permitimos citar los siguientes:

- Creando la Federación Entrerriana de Municipios (Expediente 21813).

- Coparticipación del Fondo de Desarrollo Energético de Entre Ríos ((Expediente 22795).

- Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión Integral del Hábitat (Expediente 22965).

- Adhesión a la ley nacional de barrios populares (Expediente 23225).

- Implementando el mecanismo de doble lectura en el tratamiento de ciertas ordenanzas en los concejos deliberantes (Expediente 23571).

- Regulando el sistema de contribución por mejoras e incorporando la contribución por valorización como recursos municipales (Expediente 23572).

- Incorporando y regulando la concesión onerosa del derecho de construir por parte de los municipios (Expediente 23880).

Finalmente, queda pendiente el debate acerca de posibilidades que no han sido exploradas: la de las cartas orgánicas municipales y la de la conformación de mancomunidades de gobiernos locales.

Respecto de las cartas orgánicas hay quienes dicen, no sin fundamentos, que no tiene demasiado sentido abordar este desafío en municipios que no pueden siquiera prestar los servicios básicos. Es probable que tengan algo de razón, pero también es verdad que las crisis deben resultar oportunidades, y que a veces es necesario no dejar que la coyuntura nos paralice y no nos deje pensar el futuro. En cada municipio de más de 10.000 habitantes, más allá de la decisión que finalmente se adopte, no estaría de más comenzar a generar propuestas e ideas que alimenten este debate.

Si queremos construir una sociedad más justa y democrática no habrá forma de lograrlo sin ciudades y territorios más justos y democráticos, saludables y sostenibles, seguros y pujantes. En ese enorme desafío, los gobiernos locales tienen mucho que aportar.

José Artusi es diputado provincial  de la UCR en Cambiemos